Armin König: Bürger und Demographie

Armin König: Bürger und Demographie: Partizipative Entwicklungsplanung für Gemeinden im demographischen Wandel. Malstatter Beiträge aus Gesellschaft, Wissenschaft und Kultur; (zugl. Dissertation Verwaltungswissenschaft DHV Speyer). Merzig: Gollenstein Verlag.
ISBN: 978-3-938823-91-0. Preis: 34,90 €.

Der demographische Wandel ist in Westdeutschland angenommen. Seine Effekte werden die Art der Politik und die kommunalpolitischen Schwerpunkte in den nächsten Jahren fundamental verändern. Gleichzeitig erlebt das Land einen generellen Wandel vom Wachstumsparadigma zu einer notwendigen Akzeptanz von Schrumpfung. Doch Politik und Gesellschaft sind darauf bisher nicht eingestellt. Probleme werden verdrängt, die kommunalpolitische Ebene versucht mit hohem Aufwand und geringem Erfolg, gegenzusteuern. Armin König, Bürgermeister der saarländischen Gemeinde Illingen, plädiert für einen völlig anderen Ansatz: Die Wahrheit (Schrumpfung, Alterung, Auslastungsprobleme bei der Infrastruktur) sei den Bürgern zumutbar, schreibt er als Ergebnis seiner Dissertation (DHV Speyer; Gutachter: Prof. Dr. Gunnar Schwarting; Prof. Dr. Hermann Hill).
Zunächst empfiehlt der Autor, die demographische Entwicklung zu akzeptieren und politisch abzufedern, da sich große demographische Trends kurzfristig nicht steuern lassen. Ein Gegensteuern gegen den großen Trend sei nicht Erfolg versprechend und verbrauche unnötig Ressourcen. Dagegen sei in Teilbereichen eine erfolgreiche Steuerung auf kommunaler Ebene möglich. Politik und Bürger müssten überzeugt werden präventiv zu handeln und nicht nur zu reagieren. Vorgeschlagen wird eine offensive MIT-Komm-Strategie: Mobilisierung, Information und Transparenz als Grundlage von Veränderungen. Partizipative Entwicklungsplanung sei für Kommunen im demographischen Wandel ein Erfolg versprechendes Instrument, den Wandel abzufedern.
Demographischer Wandel müsse zu einem Paradigmenwechsel in der Flächenpolitik führen. Im Interesse einer nachhaltig wirksamen, generationengerechten Politik sei ein weiterer Flächenverbrauch insbesondere durch Neubaugebiete im Außenbereich der Kommunen nicht zu verantworten. Er sei weder sachlich geboten noch ökonomisch und ökologisch vertretbar, da er mit hohem Aufwand, hohen Kosten und ökologischen Nachteilen verbunden sei. Eine Begrenzung von Neubaugebieten über die Landesplanung erscheine deshalb als zwingend. Im Wohnungsbau seien Angebote notwendig, die stärker als bisher auf die Bedürfnisse einer alternden Bevölkerung und einer stärkeren Singularisierung eingehen. In diesem Bereich gebe es signifikante kommunale Defizite. Notwendig seien in der Zukunft betreutes Wohnen mit Dienstleistungsangeboten, das den Bewohnern die Möglichkeit gibt, möglichst lange selbständig zu leben, Mehrgenerationenhäuser und barrierefreie Wohnungen und Wohnumfeldbereiche.
Kooperationsstrategien sollen innerkommunalen Wettbewerb weitgehend ablösen, interkommunale Kannibalisierung sei nicht wünschenswert und volkswirtschaftlich unsinnig. Leerstandsmanagement soll Neubaumarketing ersetzen. Solche grundlegenden Veränderungen sind aber nach Erkenntnissen aus der Illinger Studie nur im Einvernehmen mit Bürgerinnen und Bürger möglich. Das setzt Verständnis für ökonomische, ökologische und demographische Hintergründe bei den Wählern voraus. Demnach sind Bürgerbeteiligung, Bürgerplanung und lokale Arrangements auf der Grundlage von Demographie-Checks ein Erfolg versprechender Weg, kommunale Probleme im demographischen Wandel kooperativ zu lösen. Sie sind aber kein Allheilmittel, da sie meist auf Konsens angelegt sind und ungewöhnlichen Vorschlägen wenig Raum bieten. König empfiehlt auf der Grundlage der Illinger Erfahrungen eine strategische Entwicklungsplanung mit externer Moderation, Vernetzung der Akteure und verstärkte interkommunale Zusammenarbeit.
Eine demographiesensible Politik solle verstärkt Rücksicht auf ältere Menschen nehmen. Gerade die Alterung sei der Haupttrend im demographischen Wandel. Deshalb sei Barrierefreiheit ein wesentliches Kriterium künftiger Planungen, zumal dies auch Familien zugute komme. Die Prioritäten der Politik müssten sich verschieben im Hinblick auf die Nachhaltigkeit der Systeme, auf Accessibility, Design for all, Generationengerechtigkeit, Wirtschaftlichkeit und Finanzierbarkeit.
Mindestens ebenso wichtig sei eine aktive Familienpolitik. In der Bildungspolitik sollten flexible Organisations- und Lernstrukturen sollten erprobt werden, um bei zurückgehenden Schülerzahlen die Ortsnähe der Schulen zu erhalten. Die Idee, Schulen zu öffnen und multifunktional für weitere Aktivitäten im Sinne des Lebenslangen Lernens ganztägig bis in den Abend zu nutzen, stoße bisher auf Vorbehalte in den Schulen, müsse aber trotzdem viel stärker genutzt werden als bisher. In den Kommunen solle grundsätzlich ein pädagogischer Verbund von Kindergarten und Grundschule angestrebt werden.
Zu den Schwerpunkten der Studie gehört der Umgang mit leerstehenden Ein- und Zweifamilienhäusern. Betroffen sind mittlerweile auch Neubaugebiete der 1970er Jahre. Leerstandsmanagement ist nach Erkenntnissen der Studie das am schnellsten wirksame Steuerungsinstrument im demographischen Wandel und zeigt sichtbare Erfolge im Stadtbild. Notwendig sind die Aktivierung und Mobilisierung der Hauseigentümer und aktives Management durch die Verwaltung.
Umnutzungen öffentlicher Gebäude spielten in den nächsten Jahren in der kommunalen Politik eine wachsende Rolle. Dies müsse durch Förderinstrumente des Bundes und der Länder finanziell unterstützt werden. Die Kommunen müssten ihrerseits ihre Planungsinstrumente intensiver und aktiver nutzen.
Aktives interkommunales Gebäudemanagement verspricht nach Erkenntnissen Königs hohe Synergieeffekte und wäre ein wichtiger Eigenbeitrag bei der Haushaltskonsolidierung, ohne dass Abstriche an Qualität oder Nutzungsquantität vorgenommen werden müssten. Es trage dazu bei, Betriebs- und Erhaltungskosten von Gebäuden zu reduzieren, die Nutzungsfähigkeit und die Substanzerhaltung nachhaltig zu sichern und bestandsgefährdende Risiken zu minimieren.
Interkommunale Zusammenarbeit gilt als eines der wichtigsten Instrumente zur Bewältigung des demographischen Wandels. Allerdings sollten mehr als bisher kommunale Pflichtaufgaben gemeinsam erledigt werden. Das gelte vor allem für Auftrags- und Fremdverwaltungsaufgaben. Dies soll durch die Landesebenen mit Anreizsystemen unterstützt werden. Integrierte ländliche Entwicklungskonzepte und aktives Regionalmanagement seien sinnvolle Instrumente, um im demographischen Wandel partizipativ und kooperativ Zukunftspolitik mit europäischer, nationaler oder regionaler Förderung zu gestalten.

Plebiszitäre Budgetverantwortung

Annika Lange: Plebiszitäre Budgetverantwortung. Der kommunale Beteiligungshaushalt. Verfassungsrechtliche Bewertung der Möglichkeiten udn Grenzen partizipativer Haushaltsplanaufstellung in den Kommunen. Baden-Baden: Nomos. ISBN 978-3-8329-6493-1.

Bürger- oder Beteiligungshaushalte gelten Vertretern einer stärker partizipativen Kommunalpolitik seit langem als Ideal. Als Vorbild wird regelmäßig Porto Alegre in Brasilien herangezogen. Mit dem „Orcamento Participativo“ wurde in der südamerikanischen Großstadt das „Urmodell eines Bürgerhaushalts“ (Martin Rüttgers) gestartet. Im 4. Statusbericht zu Bürgerhaushalten ist von 207 Kommunen die Rede, die sich mit dieser direkten Form der Einwohnerbeteiligung befassen (Schwarting). Doch „befassen“ ist ein weiter Begriff. Von der Befassung bis zur Umsetzung ist es ein weiter Weg. Die Zahl der deutschen Kommunen, die tatsächlich Beteiligungshaushalte aufstellen, ist im Vergleich zur Gesamtzahl der mehr als 11.000 deutschen Kommunen extrem klein. Das hat Gründe. So machen Kommunalverfassungsrechtliche Einschränkungen echte Partizipation in Finanzfragen nur eingeschränkt möglich.

Annika Lange untersucht in ihrer Dissertation, ob dieser Finanzvorbehalt grundgesetzlich geboten ist. Ihr Ausgangspunkt ist Art. 28 GG, der „die Garantie auf kommunale Selbstverwaltung enthält“ (26). Galt das Haushaltsrecht bisher als Domäne der repräsentativen Demokratie und ihrer Organe, so sieht Lange auch die partizipative Haushaltsaufstellung durch die Verfassung gedeckt. Nach der Darstellung des klassischen kommunalen und des Beteiligungshaushalts entwickelt sie drei mögliche Modelle der „Bewohnerbeteiligung“ (180) bei der kommunalen Haushaltsaufstellung: Grundlage ist jeweils eine „informativ-konsultative Beteiligung“ (183) – einmal mit „Letztentscheidungskompetenz der Gemeindevertretung (184), einmal mit „Entscheidungspflicht der Gemeindevertretung“ (185) und einmal mit „Letztentscheidungskompetenz der Bewohnerschaft“ (186). Lange hält das Demokratieprinzip für optimierungsbedürftig, räumt aber ein, dass sich aus Art. 28 GG Abs. 2 keine Pflicht herleiten lässt, mehr direkte Demokratie einzuführen. Sie plädiert für eine Fortentwicklung des Haushaltsrechts „aus Sicht der Gegebenheiten des heutigen Verfassungsstaates“ (317). Die Funktionsfähigkeit der lokalen Demokratie werde durch Beteiligungshaushalte „nicht zwangsläufig beeinträchtigt oder in Frage gestellt“ (317), allerdings seien gesetzliche Neuregelungen dort notwendig, wo mit einer partizipativen Haushaltsaufstellung Strukturen und Zuständigkeiten verändert würden, „die zuvor durch Gesetz anderen Organen, jedoch nicht der Bewohnerschaft zugewiesen waren“ (317). Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit aller drei Modelle sei aber gegeben.

Die direkte Beteiligung auch bei der Haushaltsaufstellung auf kommunaler Ebene macht für Lange sehr wohl Sinn. Sie verweist auf die aktuelle politikwissenschaftliche Diskussion. Darin werde „insbesondere darauf abgestellt, dass die Besonderheit der kommunalen Ebene darin liege, dass die Entscheidungen in der Gemeinde am überschaubarsten sind, weil die handelnden Akteurinnen und Akteure bekannt seien, die Interessenverflechtungen vergleichsweise offen liegen und die Folgen und Hintergründe somit leichter nachzuvollziehen seien als auf anderen Ebenen.“ (17) Es geht darum, die Einwohner ernst zu nehmen und ihnen „Gehör und Geltung zu verschaffen“ (17).

Umso unverständlicher sei die aktuelle inkonsequente Ausgestaltung des bürgerlichen Mitwirkungsrechts in fRagen der Budgetaufstellung.

Man kann das so sehen. Die rechtliche Diskussion bleibt allerdings recht einseitig auf der Pro-Bürgerhaushalt-Ebene.

Armin König

Civicness im Sozialbereich

Taco Brandsen, Paul Dekker, Adalbert Evers (Hrsg.): Civicness in the Governance and Delivery of Social Services. Nomos-Verlag (Baden-Baden) 2010. 290 Seiten. ISBN 978-3-8329-5420-8. 39,00 EUR.

Was ist eigentlich Civicness? Wie lässt sie sich organisieren? Wird damit Sozialkapital generiert? Welche Bedeutung hat Civicness im Sozialbereich? Mit diesen Fragen befassen sich die Autoren im Sammelband „Civicness in the Governance and Delivery of Social Services“, den Taco Brandsen, Paul Dekker und Adalbert Evers herausgegeben haben. Speziell geht es darin um Civicness in der Steuerung und Bereitstellung sozialer Dienstleistungen auseinandersetzt, wobei Steuerung als nicht hierarchische Form der Interaktion verstanden wird. Das Buch dokumentiert die Ergebnisse des europäischen Exzellenz-Netzwerks CINEFOGO (Civil society and New Forms of Governance), in dem von 2004 bis 2009 über 200 Forscher aus 45 Instituten in Europa zusammengearbeitet haben. Im Fokus des Interesses steht die Frage, wie sich Ressourcen der Zivilgesellschaft trotz zunehmender Orientierung an marktwirtschaftlichem Verhalten für den Sozialstaat und soziale Dienste nutzen lassen. Der Sammelband erhebt den Anspruch, quer durch traditionelle Forschungsdisziplinen die Bedeutung eines Civicness-Konzepts als Quelle einer modernen Zivil- und Bürgergesellschaft zu untersuchen.

Das englischsprachige Buch ist international ausgerichtet und beschreibt Entwicklungen in Deutschland, Schweden, Italien, Belgien, Norwegen, Österreich, Portugal und Großbritannien.

Die Herausgeber interpretieren Civicness als Fähigkeit von Institutionen und Organisationen sowie als Funktion von Handlungsweisen, Zivilität (als Gegenteil unzivilisierten Verhaltens) zu stimulieren, zu reproduzieren und zu pflegen. Das verbindet Civicness mit dem Ansatz der Zivilgesellscahft, hebt sich aber doch von ihr ab – ebenso wie vom Begriff der Bürgerbeteiligung. Ohnehin werden die traditionellen Muster der ehrenamtlichen Bürgerbeteiligung abgelöst von neuen, hybriden Organisationsformen, in denen Profis, Ehrenamtler und Unternehmen zusammenarbeiten oder / und konkurrieren.

Das führt vermehrt zu Konflikten, die aber anscheinend kaum zu vermeiden sind. Die Folge: Je mehr Privatisierung und Marktorientierung auch im Sozial- und Gesundheitsbereich auf dem Vormarsch sind, umso schwieriger wird es, „Civicness“ mit ihrer bürgerschaftlichen Komponente zu organisieren. Das sollten alle radikalen Marktverfechter beachten. Wenn die Vertreter der Civicness den Eindruck gewinnen, dass sie ausgebeutet werden, damit Staat udn Wirtschaft Profite erzielen, gerät das ganze System in Schieflage. Eine starke Liberalisierung kann unerwünschte Nebenwirkungen zeigen und mit dem Verdrängen der Civicness die gerade erreichten Profite wieder aufzehren.

Noch ein Aspekt kommt hinzu; Angesichts knapper werdender Finanz- und Personalressourcen verlieren auch staatlich-wohlfahrtstaatliche Angebote an Bedeutung. Und auch der Dritte Sektor muss sich dem Wettbewerb stellen.

Zu fordern wäre also, dass es in Zukunft mehr kooperative Konzepte gibt und dass es bei Dienstleistungen im sozialen Sektor neben staatlichen Vorgaben und Wettbewerbsangeboten immer auch partizipative Elemente geben muss. Dabei sind die Stakeholder einzubeziehen. Es kommt dann entscheidend darauf an, die Beziehungen und Macht-Verhältnisse der Beteiligten (inklusive der Bürgerinnen und Bürger) so zu gestalten, dass Transparenz, Fairness, Respekt und Dialog gefördert werden. Keine leichte Aufgabe. Aber was ist schon einfach in diesen unübersichtlichen Zeiten?