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Handeln unter Risiko – von Harrisburg bis Fukushima

In Politikwissenschaft on März 17, 2011 at 11:10 pm

Herfried Münkler / Matthias Bohlender / Sabine Meurer (hg.): Handeln unter Risiko – Gestaltungsansätze zwischen Wagnis und Vorsorge. Bielefeld: transcript. ISBN 978-3-8376-1228-8.

Natürlich geht es um Fukushima. „Handeln unter Risiko“ ist zwar Wochen vor der japanischen Megakatastrophe mit Erdbeben, Tsunami und Atom-GAU erschienen. Aber man kann das Buch nun nicht mehr lesen, ohne gleichzeitig die Bilder der havarierten Atomanlage und der apokalytischen Tsunami-Szenen zu sehen. Wenn Wolfgang Bonß „(Un)Sicherheit als Problem der Moderne beschreibt“, wird er durch Fukushima nachdrücklich bestätigt. Dabei geht es nicht nur um Atomenergie, wenngleich Tschernobyl paradigmabildend „für die neueren Risikodiskurse“ (46) wirkte. Es geht insgesamt um das Verhältnis von Sicherheit und Risiko in komplexen modernen Gesellschaften. Die Rede ist von „Sicherheit und Freiheit“ (Herfried Münkler), von neuen Steuerungsmodellen zur Handhabung komplexer Risiken (Ortwin Renn, Marion Dreyer), von Risk Governance statt Risikomanagement (Renn/Dreyer). Allenthalben geht es im ersten Kapitel um „Codierungen von Gefahr und Ungewissheit“.

Brauchen wir mehr Sicherheit, wie Wolfgang Schäuble und andere Politiker seit den Anschlägen auf das World Trade Center immer wieder behaupten? Ist umfassende Terrorismus-Prävention im Sinne der Sicherheit notwendig? Oder gefährdet das Beharren auf Sicherheit in Zeiten ungewisser Bedrohungen und des Nicht-Kriegs (Niels Werber) am Ende die Freizügigkeit der Gesellschaft?

Einfache Lösungen gibt es nicht. Das Präventionsprinzip ist populär geworden, wie die Herausgeber Herfried Münkler, Matthias Bohlender und Sabine Meurer feststellen. Dagegen sei „sein Konterpart, das nachsorgende und nachholende Prinzip, in den Hintergrund gerückt, wenn nicht gar in Verruf geraten“ (7). Das hat gute Gründe, wie Münkler, Bohlender und Meurer analysieren: „Das Prinzip der Nachsorge rechnet mit dem faktischen und unausweichlichen Eintritt des Risikofalls; ist er eingetreten, muss etwas getan, müssen Ressourcen aufgewendet, Verfahren, Mechanismen und Prozeduren in Gang gesetzt werden, um die Dingen wieder ‚in Ordnung‘ zu bringen“. (7)

Im Fall der Atomenergie ist diese Herangehensweise eigentlich undenkbar. Die Kernenergienutzungsdoktrin moderner Gesellschaften setzt risikofreie Räume voraus. Das Undenkbare kann angesichts der Sicherheitsarchitektur statistisch und praktisch gar nicht erst eintreten. Geht man vom umgekehrten Fall aus – dem potenziell ständig möglichen Störfall mit grenzenlosen Schadensfolgen – ist die Nutzung der Kernenergie von vornherein ausgeschlossen.

Das sehen auch die Herausgeber so: „Die Vorsorge ist an letztlich risikofreien Räumen orientiert; das Wagnis ist verbannt, weil es immer schon als Gefahr, Störung, Problem oder Irritation wahrgenommen und codiert wird. Das nachsorgende Prinzip hingegen findet sich mit unvermeidlichen Störungen, Unordnungen, Krisen und Verwerfungen ab; die moderne, (post-)industrielle und globalisierte Welt erzeugt nach gewissen statistischen Regelmäßigkeiten ihre Crashs, Kriege und Konflikte. Das bewusst eingegangen Risiko, der gewagte Einsatz wird sogar als konstitutiver Teil dieser gesellschaftlichen Wirklichkeit verstanden. Es ist unbestreitbar, dass generalisierte Prävention lähmend wirkt, aber ebenso fraglos ist auch, dass das Prinzip der Nachsorge bei riskierten Unfällen in einigen Bereichen unverantwortlich geworden ist. Die Risiken, die wir im Individualverkehr einzugehen bereit sind, fürchten wir nicht nur bei der Nukleartechnologie, sondern auch bei Genveränderung und KLimawandel. Kurzum: Sicherheit und Risiko sind in ein neues Verhältnis gebracht worden oder warten noch auf dieses Neuarrangement.“ (8)

Davon handelt dieser Sammelband, der die „Sicherheitsarchitektur für das 21. Jahrhundert“ analysiert und dabei von der „Ökologie des Krieges“ (Harald Welzer) über „völkerrechtliche Fundamente einer neuen Sicherheitsarchitektur“ (Heike Krieger) bis hin zur inneren Sicherheit im „transnationalen Großraum der Europäischen Union“ (Leon Hempel, Michael Carius) und zur globalen Sicherheitspolitik in Zeiten kriselnder multilateraler Systeme (Ulrich Schneckener) viele wichtige Fragen diskutiert.

Im Mittelpunkt des Schlusskapitels stehen Transformationsprozesse sozialer Risiken. Dabei spielt Risikobegrenzung in Kapitalmärkten (Christine Windbichler) eine nicht unwesentliche Rolle. Auch das ist ein Thema, das Politik, Medien und Gesellschaft intensiv bewegt hat.

Und schließlich fragt Friedbert W. Rüb: „Befindet sich der Wohlfahrtsstaat in einer Krise? Und wenn ja, die wievielte ist es und worin liegen ihre Ursachen?“ (221) Er beschreibt „neue Unsicherheiten, neue soziale Risiken und die Herausforderungen moderner Wohlfahrtsstaaten“ als Problemskizze über Gefahren und Risiken im Bereich des Sozialen zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Rüb kommt zu einer klaren Antwort, die einigermaßen verblüfft, aber schlüssig dargelegt ist: „Es gibt keine Krise des Wohlfahrtsstaates, vielmehr wird in seiner ‚Krise‘ als immerwährende Transformation seines jeweiligen wohlfahrtsstaatlichen Status Quo seine Normalität als permanenter und dynamischer Prozess überdeutlich sichtbar.“ (245)

Was beim Wohlfahrtsstaat akzeptabel sein mag, gilt nicht für Hochrisikotechnologien.

Bonß erinnert an Three-Miles-Island 1979 (Harrisburg), zählt auch den Anschlag auf das World Trade Center 9/11 2001 dazu, nicht aber Tschernobyl. Obwohl es paradigmabildend für die Risikoforschung gewesen sei, könne man es nicht als „unerwartete Interaktion“ bezeichnen, sondern als „eine aus dem Ruder gelaufene Notabschaltung“. Die hätte eigentlich planmäßig erfolgen sollen. Es kam dann aber doch zu unerwarteten Interaktionen.

Talcott Parsons (+1979) wollte diese strukturelle Unsicherheit gewissermaßen durch wachsende Erfahrung, Wissen und evolutionären Fortschritt weitgehend beseitigen -“frei nach der Devise: Zeit und Geld vorausgesetzt, lässt sich alles sicher machen“ (Bonß 47), Bonß bezweifelt aber, ob Parsons „seine Überzeugungen auch noch nach den Erfahrungen von Harrisburg, Tschernobyl oder NineEleven umstandslos aufrecht erhalten hätte“ (47).

Felix von Cube („Gefährliche Sicherheit“ 1990) sieht Unsicherheit sogar als als positives Element der Evolution. Der Mensch strebe danach, Unsicherheit in Sicherheit zu verwandeln und werde dafür „mit Lust belohnt“ (Cube, 11).

Ein bisschen Parsons ist immer noch aktuell, vor allem beim homo oeconomicus, dem positivistischen Fortschrittsmenschen, der alles in Geld aufwiegt und dabei die ökonomischen Chancen in den Mittelpunkt stellt. „Seine Perzeption der Unsicherheit läuft auf deren Abwehr und Verdrängung bei gleichzeitig hochgradiger Sicherheitsorientierung hinaus.“ (49) Die Controller regeln das schon.

Seit Ulrich Beck wissen wir, dass es alte und neue Risiken gilt. Zu den neuen Risiken zählen „komplexe Risikosysteme wie Kernkraftwerke, gentechnologische Versuchsanlagen oder globale Aktienmärkte“ (Bonß 54). Die alten Risiken waren noch beherrschbar. Schäden konnten durch Geld kompensiert werden. Für die neuen Risiken gilt dies nicht: „Radioaktive Wolken halten sich nicht an Ländergrenzen, die Halbwertszeit von belasteten Stoffen kann u.U. Jahrtausende betragen, und ein gentechnologischer Unfall oder die Einführung von Lebewesen in Räume, in denen sie keine natürlichen Feinde haben, können die Lebensgrundlagen ganzer Regionen nachhaltig verändern. In all diesen Fällen lassen sich die Schäden wegen der Entgrenzung der Nebenfolgen oft kaum sinnvoll angeben und erst recht nicht durch Geld kompensieren. Zwar gibt es durchaus Versuche, am Prinzip der Kompensierbarkeit festzuhalten – deutsche Kernkraftwerke beispielweise müssen gegen den GAU versichert sein. Aber betrachtet man die Höhe der von den Betrieben zu erbringenden Deckungsvorsorge (500 Mio DM bzw. 256 Mio €), so kann letztlich nur von einer symbolischen Haftung gesprochen werden.“ (Bonß 56)

Dem ist nichts hinzuzufügen.

Die bisherigen Risikoszenarien in Deutschland sehen bestimmt Risiken nicht vor. Dort wo sie vorgesehen sind (Flugzeugabsturz, Terroranschlag), ist wohl keine uncertainty in Bezug auf Erdbeben zu erwarten, die es in Deutschland zwar selten, aber immerhin gibt. Und wenn auf Grund nicht erwarteter Kettenreaktionen und Interaktionen dann doch ein GAU eintreten sollte (- auch das ICE-Unglück von Eschede war in dieser Form nicht vorhersehbar -), dann ist nicht einmal die vom homo oeconomicus zur Beruhigung des Volkes vorgesehene pekuniäre Entschädigung ausreichend, um die eintretenden Schäden zu kompensieren.

Wundert es dann noch, wenn in Deutschland ein Wechsel von kumulativer Risikobewältigung zu Risikoverweigerung erfolgt ist? Ganz sicher nicht. „Denn wenn zureichende Sicherheit nicht herstellbar ist und unbekannte Restunsicherheiten bleiben, dann liegt es nahe, sich den neuen Risiken zu verweigern“ (Bonß 57), die so neu nach Harrisburg und Tschernobyl ohnehin nicht mehr sind.

Die breite Mehrheit der Deutschen ist bei der Frage nach Sicherheitsgewissheit oder Unsicherheitsgewissheit mit guten Gründen auf die Seite der Skeptiker gewechselt.

Fukushima ist das Ende der Sicherheitsgewissheit in der Atomenergie.

Dieser Paradigmenwechsel scheint unumkehrbar.

„Handeln unter Risiko“ beleuchtet viele spannende Facetten des politischen, gesellschaftlichen und sozialen Lebens im 21 Jahrhundert. Renommierte Autoren stellen die Frage, wie und in welchen Formen das Verhältnis von Sicherheit und Risiko in einer offenen, globalisierten Gesellschaft neu justiert werden kann. Das macht das Buch spannend und lesenswert – auch wenn abschließende Antworten allenfalls in der Risikoeinschätzung der Kernenergie gegeben werden können.

Dr. Armin König

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Bürgerbeteiligung ist möglich, aber anspruchsvoll – Analysen und Praxisbeispiele

In Politikwissenschaft on März 15, 2011 at 10:59 pm

Hermann Hill (Hrsg.): Bürgerbeteiligung – Analysen und Praxisbeispiele. Nomos Verlag (Baden-Baden) 2010. 228 Seiten. ISBN 978-3-8329-6044-5. 59,00 EUR.


Thema und Hintergrund

Bürgerbeteiligung ist zumindest normativ zu einer „Institution im demokratischen Gemeinwesen“ (Joachim Wentzel) geworden. Partizipation ist etabliert, als Prinzip und als Prozess, das gilt vor allem für die kommunale Ebene. Helmut Klages hat daran einen wichtigen Anteil. Der emeritierte Professor und ehemalige Rektor der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften (DHV) in Speyer ist einer der Protagonisten der Bürgerbeteiligung, der Bürgerkommune und der Bürgerhaushalte in Deutschland. Die Diskussion um „Stuttgart21“ hat Bürgerbeteiligung in den Blickpunkt des medialen Interesses gerückt. Doch muss sie nicht immer der Königsweg im politischen Geschehen sein. Dass Bürgerbeteiligung nicht nur Chancen eröffnet, sondern in der Praxis auch mit Komplikationen verbunden sein kann, zeigte das Symposium „Die Rolle der Bürgerinnen und Bürger in der Stadt der Zukunft“, das die DHV 2010 anlässlich des 80. Geburtstags ihres Emeritus Helmut Klages veranstaltet hatte. Die von Hermann Hill herausgegebene Dokumentation dokumentiert Referate und Praxisbeispiele.

Herausgeber
Hermann Hill ist Lehrstuhlinhaber für Verwaltungswissenschaft und öffentliches Recht an der Detuschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Der ehemalige Rektor und Prorektor der DHV Speyer ist wissenschaftlicher Beauftragter des Führungskollegs Speyer und Leiter der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) beim Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV).

Aufbau
Der Sammelband beginnt mit fünf Analysen, in denen renommierte Wissenschaftler Bilanz und Perspektiven der Bürgerbeteiligung im demokratischen Gemeinwesen aufzeigen. Im zweiten Teil folgen 14 Praxisbeispiele aus Kommunen, die das breite Feld der Partizipation in der lokalen Politik beleuchten.

Inhalt
Ein bilanzierender Beitrag von Helmut Klages unter dem Titel „Von der Zuschauerdemokratie zur Bürgergesellschaft“ steht am Beginn der Kongressdokumentation. Damit gibt der Jubilar selbst die Richtung vor. Er macht in seiner Präzisierung des Leitbilds der Bürgergesellschaft deutlich, dass der Begriff „über die gegenwärtige Gesellschaftsverfassung hinaus“ (11) weist und in seiner Zukunftsorientierung neue Spielräume für die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger eröffnet. Zu den wichtigsten Zielvorstellungen gehört „eine faire ‚Teilhabe’ an den Freiheitsrechten und Lebenschancen in dieser Gesellschaft“ (11). Mindestens ebenso wichtig sind aber auch die Erwartungen an die Bürger: „Die Menschen sollen ihre Freiheitsrechte und Lebenschancen nicht auf egoistische Weise auf Kosten anderer ausnutzen, sondern eine Bereitschaft zur aktiven Beteiligung an den gemeinsamen Angelegenheiten dieser Gesellschaft entfalten“ (11) und auf dieses Weise „Gemeinsinn entwickeln“ (11). Als dritte Säule des Konzepts sieht Klages Inklusion und Integration: „Es soll möglichst keine Bevölkerungsgruppen geben, die außerhalb stehen, denen als Teilhabe- und Partizipationsrechte nur in einem minderen Ausmaß gewährt werden“. (12) In einer Zeit, in der heftig über die Thesen eines Thilo Sarrazin diskutiert wird, ist dies eine wichtige Grundlage der normativen Diskussion über Bürgerbeteiligung. Offen diskutiert Klages „gute und schlechte Botschaften bei der Gegenüberstellung von Leitbild und Realität“ (12).Als ausgesprochen positiv wertet der Soziologe und Verwaltungswissenschaftler die hohe Bereitschaft der Bürger zur Partizipation: „Anstelle der vielfach behaupteten zunehmenden Orientierung der Menschen ökonomischen und sozialen ‚Wohltaten’, die sie sich gewissermaßen auftischen lassen, findet sich auf dem Hintergrund des gesellschaftlichen Wertewandels – bei einer überraschend großen, die Mehrheit umfassenden Zahl von Menschen genau diejenige umgekehrte Bereitschaft, die im Leitbild der Bürgergesellschaft zugrunde gelegt wird, nämlich die Bereitschaft, sich aktiv ‚einzubringen’, der Wunsch nach Teilhabe, nach Mitwirkung an Entscheidungen, nach Partizipation anstelle von passiver Auslieferung an Fremdentscheidungen.“ (12) Klages widerspricht den Vorurteilen von Egoismus und Vollkasko-Mentalität und belegt dies mit den empirischen Ergebnissen des Freiwilligensurveys 2004, nach dem „in Deutschland 24 Millionen Menschen ab 14 Jahren in den verschiedensten organisatorischen Zusammenhängen freiwillig engagiert sind“ (12). Diesem enormen theoretischen Potenzial steht aber nur ein Bruchteil tatsächlich politisch Engagierter gegenüber. „Die Verbreitung prominenter Formen der Bürgerbeteiligung ist minimal“ (15) kritisiert Klages. Jetzt gehe es darum, diese „bisher noch weitgehend ungelöst Aufgabe der Mobilisierung des bisher ungenutzten Engagementpotenzials“ (16) als Herausforderung zu begreifen und die „Bürgergesellschaft auf der kommunalen Ebene“ (16) stärker zu verankern.

Auch Joachim Wentzel beschreibt eine „Kluft von aktiven und passiven Bürgern“ (47). Medial und konzeptuell ist Bürgerbeteiligung durchaus „en vogue“ (37), wie Wentzel feststellt, „Bürgerhaushalte, Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in Aufgabenerfüllungen des Staates oder auch Bürgerbeteiligung in der Stadtplanung, wie etwa beim Quartiersmanagement sind im Trend“ (37). Forciert wird dies durch eine rasante technische Entwicklung vor allem im Bereich der Computerisierung und der Web-Anwendungen: „Partizipationsmöglichkeiten sind durch das Internet und im Speziellen durch Web 2.0 Applikationen sehr viel leichter geworden.“ (37) Hermann Hill sieht in den neuen Möglichkeiten der Partizipation und der e-Democracy eine Chance für „Obrigkeits- und Hierarchieabbau“ (35). Dies führe zu einer „Veränderung der Verwaltungskultur“ und einer „Kompetenzpartnerschaft“ (31) zwischen Verwaltung, Politik und Bürgern. Dass dies für die Verwaltung nicht immer ganz einfach sei, räumt Hill ebenfalls ein. Sie habe „teilweise Berührungsängste mit bürgerschaftlichen Aktivitäten“ (31). Es geht Hill bei diesen Veränderungen um „Zivilgesellschaftliche Verwaltung in der Informationsgesellschaft“ (37).

Zu den spannenden Fragen der Partizipation gehört die Frage, ob Bürger bei aktiver Teilhabe auch negative Entscheidungen mittragen. Ja, sagt Gerhard Banner, einer der Vorkämpfer des Neuen Steuerungsmodells. In seinem Beitrag „Solingen spart – und die Bürger ziehen mit“ bemerkt der ehemalige Vorstand der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt): „mit einem klaren Ziel kann man auch die Bürger gewinnen.“ (26) Die Resonanz auf die Online-Bürgerbefragung war mit 3.600 Beteiligten erstaunlich stark. Positiv bemerkt Banner auch, dass 26.000 Internutzer die Solinger Spar-Seite ohne Registrierung besucht und gelesen hätten: „Mit welchem anderen Verfahren hätte man so viele Menschen erreichen können?“ (27) Dazu passt der Erfahrungs- und „Ergebnisbericht Planspiel ‚Bürgerhaushalt der Stadt Trier’“ (61). Darin geht Kai Masser der Frage nach der „Rationalität kollektiver Entscheidungen“ (61) nach. Gibt es beim Bürgerhaushalt vorwiegend Gemeinwohlentscheidungen? Oder stehen in der Regel Eigeninteressen im Vordergrund? „Bedeutet Bürgerhaushalt z.B. automatisch zusätzliche Ausgaben und damit Schulden für eine Kommune?“ will Masser wissen und durch das Planspiel in Trier verifizieren oder falsifizieren. Am Ende registriert er mit einer gewissen Zufriedenheit, dass sich die negativen Einschätzungen nicht bestätigt haben. „Die Gruppen der Spielerinnen und Spieler hat den kommunalen Haushalt nicht ruiniert, sondern hat sich vielmehr sehr rational im Sinne des von ihr gemeinsam geäußerten Interesses verhalten“. (62) Möglich wurde dies vor allem durch „Rückkopplungsmechanismen der Ergebnisse kollektiver Entscheidungen“ (84). Zumindest im Trierer Planspiel erwiesen sich (anonyme) Abstimmungen oder Votings dem kritischen deliberativen Diskurs überlegen (84).

Der zweite Teil enthält zahlreiche positive kommunale Fallbeispiele vom „Übergangsmanagement Schule-Beruf“ (Susanne Felger) über „Integrationslotsinnen und –lotsen“ (Jochen Weber), Tübinger Politik im und für Klimawandel unter dem Titel „Tübingen macht blau“ (Bernd Schott) bis hin zu Quartiermanagement (Luzia Weber). Beschrieben werden Erfahrungen mit dem „geschlechtersensiblen Beteiligungshaushalt“ in Freiburg (Annette Schubert), mit E-Partizipation in der Lärmaktionsplanung (Karsten Lindloff / Oliver Märker), das „Digitale Stadtgedächtnis Coburg“ (Karin Engelhardt), Planungsmethoden wie die Marktplatzmethode (Anneke Gittermann) und „Perspektiven für Web 2.0 in Deutschland“ (Willi Kaczorowski). Ungewöhnlich und überzeugend ist der Beitrag des Arnsberger Bürgermeisters Hans-Josef Vogel: „Für unsere Kinder und Jugendlichen: Die blockierte Unterstützungsmacht von nebenan zur Entfaltung bringen“ (85).

Diskussion und Fazit
Partizipation ist möglich, bietet beachtliche Chancen, Kompetenzen bisher nicht beteiligter Bürger nutzbar zu machen für das Gemeinwohl, ist aber auch anspruchsvoll. Von Verwaltung und Politik fordert echte Bürgerbeteiligung viel ab. Notwendig sind Engagement, Leadership, Fairness, Offenheit und umfassend Information und Kommunikation. Das leicht lesbare Buch ist up-to-date und bietet trotz sehr heterogener Beiträge gute Anregungen für praktische Bürgerbeteiligung.

Dr. Armin König