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Citizen Leadership und kommunikative Governance

In Politikwissenschaft on Juli 12, 2016 at 10:39 pm
Endzeitstimmung, Fragmentierung und Sinnkrise
„It’s the end of the world as we know it (and I feel fine)“, hat die US-Rockband R.E.M. schon 1987 gesungen, und die Soziologen Harald Welzer und Klaus Leggewie haben den Songtitel aufgegriffen und in ihrem Buch „Das Ende der Welt, wie wir sie kannten“ auf die Politik transformiert. Klimawandel,  Umweltprobleme, Energiekrise, Wasser- und Ernährungskrise sowie das Wachstum der Weltbevölkerung werden ebenso als Megathemen destilliert wie die herrschende Wirtschaftsdoktrin, das Wachtumsdogma und die Ignoranz der Macht (Welzer u. Leggewie 2009)
Herrschende Routinen, die nicht nur von den Politikern, sondern auch von Verwaltungen, Unternehmen und einer Öffentlichkeit getragen werden, die Veränderungen hasst, verhindern eine Erneuerung der politischen Machtverhältnisse. Globalisierung, Digitalisierung, Heterogenisierung der Gesellschaft und eine Fragmentierung der Aufgaben bei stagnierenden der sinkenden Budgets erzeugen Ängste, Blockaden und Bunkermentalitäten.
Dabei wären gerade angesichts disruptiver Veränderungen, postmoderner Pluralität und multipler Rationalitäten (Schedler 2015) fundamental andere Ansätze notwendig. Ohne Bruch keine Erneuerung. Das schmerzt, ist aber unvermeidbar.
Gleichzeitig muss sich die Gesellschaft zurückbesinnen auf die normativen und soziokulturellen Grundlagen Kerneuropas. Liberté, Égalité, Fraternité gehören ebenso dazu wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Gerechtigkeit (Rawls 2003). Allzu leichtfertig hat ein schrankenloser neoliberaler Fundamentalismus einhegende Institutionen und Regeln hinweggefegt. Senkung der Staatsquote war angesagt, Befreiung von legalistischen Fesseln und kontrollierenden Instanzen. Der Staat wurde entreichert und geschwächt, damit Superreiche noch reicher werden konnten – auf Kosten eines bildungsbürgerlichen Mittelstands, der “das System“ bisher gestützt und getragen hatte.
Noch immer sind Begriffe wie Ganzheitlichkeit, integrierte Planung und Entwicklung als strategische Instrumente für Unternehmen und Institutionen State of the Art (Horváth 2013; Gleißner 2013). Es ist das alte und doch nie erreichte Ideal der vollkommenen Einheit in der Antike, der Klassik und der Moderne. „Die Postmoderne verabschiedet deren Grundobsession: die Einheitsträume, die vom Konzept der Mathesis universalis über die Projekte der Weltgeschichtsphilosophien bis hin zu den Globalentwürfen der Sozialutopien reichten. Die radikale postmoderne Pluralität bricht mit diesen Einheitsklammern, die auf eine Totalität hoffen, die doch nie anders als totalitär eingelöst werden kann.“ (Welsch 2008: 6)
Es gibt keine verbindliche, einzige Rationalität mehr. Das führt europaweit zu massiven Konflikten, wie die politische, mediale und administrative Auseinandersetzung mit der so genannten Flüchtlingskrise der Jahre 2015/2016 gezeigt hat. Der Bruch geht durch Staaten, Parteien, Kirchen, Familien. Der Versuch, diese Heterogenität zu negieren oder ohne verbindliche Standards zu überspielen, muss zu Konflikten führen, die letztlich zu unerwünschten Großereignissen wie dem Brexit führen können.
Wenn aber die Pluralität der Rationalität(en) zur Regel wird, dann kann auch die Verwaltung nicht bei tradierten Verhaltens- und Machtmustern bleiben.
Google, Facebook, Apple und Amazon haben ebenso wie die vielen innovativen Firmen im Silicon Valley und zahlreiche  multinationale Großkonzerne vorgeführt, dass in der Informationsgesellschaft neue Regeln, neue Instrumente, neue Machtknoten und neue mobile, flexible Kommunikationsvarianten Machtpotenziale und Profite verteilen. Der „Primat der Politik“ ist tot. Eric Schmidt, der Mann, der Google zu einem Weltunternehmen gemacht hat, und Jared Cohen, ehemaliger Berater von Hillary Clinton und Condoleeza Rice und jetzt Chef von Googles Denkfabrik, schreiben dies auch offen: „Wir sind überzeugt, dass Portale wie Google, Facebook, Amazon oder Apple weitaus mächtiger sind, als die meisten Menschen ahnen, und dass unsere Zukunft durch ihre weltweite Nutzung geprägt sein wird.“ (Schmidt u. Cohen 2013: 22)
Machtträgerin Verwaltung
Verwaltungen sind Machtträger (Loewenstein 1959; Anter 2012: 70) und Vehikel der Macht (Gerhardt 1996). Sie organisieren Macht, sie generieren Macht, sie erhalten Macht, sie perfektionieren die Ausübung von Macht durch Regeln und Automatisierung. Damit üben sie Herrschaft aus.
Andererseits sind Verwaltungen Elemente in einem „Geflecht institutioneller, sozialer und individueller Machtträger.“ (Krämer 2012: 87) Durch solche Netzwerke, insbesondere kohärente mit ähnlichen Interessen und Ideen, entstehen Machtzentren.
Besondere Bedeutung haben Verwaltungen, die die Rolle von Netzknoten im Institutionengeflecht spielen. Das können Stadtverwaltungen sein, Ministerien, Aufsichtsbehörden oder Arbeitsverwaltungen.
Diese Machtaffinität der Verwaltung hat Max Weber als Erster umfassend beschrieben.
Es geht dabei nicht um die Macht, „innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen“ (Weber 1972: 28), auch wenn dies Verwaltungen und Bürokratien zuweilen unterstellt wird, insbesondere von politischen Kontrollorganen und Bürgerinitiativen. Das allerdings beruht auf Missverständnissen – und einem eingeschränkten Verwaltungsbild.
Zwar war Verwaltung schon immer eine eigene Welt, seit Verwalter des Königs und der Fürsten im 18. und 19. Jahrhundert den Herrscherwillen exekutieren mussten. Aber in dieser eigenen Welt ging es nicht primär um den eigenen Willen der königlichen Beamten, sondern um die Ausführung von Befehlen, um das Umsetzung von Anordnungen des Königs oder des Territorialfürsten. Meist waren diese Anordnungen repressiver Art. Gegenüber dem Herrscher galt der eherne Grundsatz: „Dein Wunsch ist mir Befehl.“ In dieser absolutistischen Tradition war Verwaltung ein Instrument der Arbeitsteilung. Während die Fürsten auf die Jagd gingen, sich mit Mätressen und Adligen vergnügten, mussten sich die fürstlichen Beamten mit dem Volk herumschlagen, Steuern eintreiben, kartografieren, Streit schlichten, Recht und Gesetz zum Durchbruch verhelfen oder militärische Aufgaben übernehmen. Dazu brauchte die Verwaltung Macht, die ihnen vom Fürsten oder von König verliehen wurde.
Diese Macht perfektionierte sie durch Herrschaftswissen, Standardisierung, Routinen (Luhmann 1964) und Automatisierung.
Verwaltung ist die Durchsetzung geliehener Macht mit Hilfe der Organisation.
Es ist also grundsätzlich nicht „eigener Wille“, der Verwaltungen prägt, sondern eher der Wille zu standardisierter, aktenmäßig nachvollziehbarer, juristisch überprüfbarer Dienstleistung im Auftrag eines Dienstherrn. Entscheidend sind „Berechenbarkeit, Effektivität, Arbeitsteilung, Hierarchie.“ (Anter 2012: 71)
Das schließt nicht aus, dass Verwaltungen ein Eigenleben der Macht führen, wenn sie entsprechend geleitet werden. Deshalb brauchen sie Kontrolle (Schäfer 1994).
Wie mächtig „die Exekutive“ beispielsweise gegenüber dem Parlament ist, ist seit Weber vielfach beschrieben und analysiert worden. Bis heute ist dieses Missverhältnis nur in Ansätzen korrigiert worden: durch wissenschaftliche Mitarbeiter der Abgeordneten, durch Berichtspflichten, Aktuelle Stunden, große und kleine Anfragen.
Deliberative Governance und öffentlicher Macht-Impulsraum
Für Anke Domscheit-Berg liegt die Zukunft der Verwaltung im Open Government (2012). Ihr ungewöhnliche Begründung: „Open Government macht Verwaltung und Politik menschlicher“. (Domscheit-Berg: 106) Ihre große Hoffnung: „Das Machtgefälle sinkt und verschwindet möglicherweise ganz. Es wird er setzt durch gegenseitiges Vertrauen, Akzeptanz und Respekt.“ (2012: 106) In den Großkonflikten des Jahres 2016 erscheint diese normativ begründete Hoffnung auf einer Open-Government-Administration allerdings blauäugig.
Immerhin sehen zahlreiche Autoren der letzten Jahre lokale Governance-Arrangements in Städten, Gemeinden und Regionen als zielführend an, insbesondere im demografischen Wandel, so dokumentiert  bei Benz (2007), Holtkamp (2007), Schwalb & Walk (2007), König (2011), Lange & Schimank (2013), Bogumil & Holtkamp (2013), Altrock & Bertram (2014).
Verwaltung und Öffentlichkeit sollen durch Transparenz, deliberative Verhandlungsprozesse und -systeme, Interaktion sowie die Schaffung von Vertrauen besser harmonieren und damit effektiver arbeiten. Es ist ein Modell der kooperativen Demokratie, in dem Verwaltung und Bürgerschaft auf Augenhöhe miteinander kommunizieren und kooperieren.
Schlüssel der Zukunft sind Governance-Netzwerke zwischen Bürgern und einer modernen, flexiblen, offenen Administration. Bürger und Verwaltung bilden dann ein flexibles Machtfeld mit Bottom-Up- und top-Down-Impulsen.
Wenn dies tatsächlich neue „Handlungsmöglichkeiten eröffnet und Wirklichkeit verändern kann“ (Metze Mangold 2009: 9), wäre dies ein großer Gewinn für beide Seiten, für Verwaltung und Öffentlichkeit – und vermutlich auch für die Politik.
Die neuen Spielregeln der Digital-Ära
Anter, A. (2012). Theorien der Macht zur Einführung. Hamburg: Junius.
Ciesielski, M. A., & Schutz, T. (2016). Digitale Führung: Wie die neuen Technologien unsere Zusammenarbeit wertvoller machen. Springer-Verlag.
Domscheit-Berg, A. (2012). Die Zukunft der Verwaltung: Open Government. In: In: Rußmann, U. et al. (Hrsg.). Grenzenlose Enthüllungen? Medien zwischen Öffnung und Schließung. Innsbruck: innsbruck university press. S. 89-110.
Gleißner, W. (2013). Future Value: 12 Module für eine strategische wertorientierte Unternehmensführung. Springer-Verlag.
Han, B. C. (2005a). Was ist Macht?. Stuttgart: Reclam.
Han, B. C. (2015b). Im Schwarm: Ansichten des Digitalen. Matthes & Seitz Berlin Verlag.
Han, B. C. (2012). Transparenzgesellschaft. Berlin: Matthes & Seitz.
Horváth, P u. U. Michel (ed.) (2013): Controlling integriert und global: Erfolgreiche Steuerung von komplexen Organisationen.  Schäffer Poeschel.
Kleine, M. (2013). Informal governance in the European Union: How governments make international organizations work. Cornell University Press.
König, W., & König, M. (2013, June). Deliberative Governance Arenas as a Model for the Governance of Communal and Administrative Reforms. In The Governance of Large-Scale Projects (pp. 98-111). Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG.
Krämer, R. (2012). Autoritarismus im 21. Jahrhundert. Gedanken zu einem aktuellen politischen Phänomen. In: WeltTrends Nr. 82 (Januar/Februar 2012), S. 27-37.
Mittelstraß, J. (1978). Die Idee einer mathesis universalis bei Descartes. Perspektiven der Philosophie, 4, 177-192.
Osborne, Stephen P (2006). „The new public governance? 1.“ S. 377-387.
Preusser. I. u. H. Bruch (2014). Leadership 2.0 – Führung in digitalen Zeiten: Leadership-Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung. Praxis der Wirtschaftspsychologie III, 25.
Rawls, J. (2003). Gerechtigkeit als Fairness. Ein Neuentwurf. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.
Schedler, K. (2015). Multiple Rationalitäten – ein Thema für die öffentliche Verwaltung?.
Schmidt, E u. J. Cohen (2013). Die Vernetzung der Welt: Ein Blick in unsere Zukunft.Rowohlt.
Schuppert, G. F. (2013). Zum Leitbild einer kommunikativen lokalen Demokratie. In The Governance of Large-Scale Projects (pp. 45-65). Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG.
Weber, M (1972). Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Studienausgabe. Tübingen 1972. 5. Aufl.
Welsch, W. (2008). Unsere postmoderne Moderne. Walter de Gruyter.
Dr. Armin König
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